城镇化是现代化的必由之路，党的十八大为 完善城镇化健康发展体制机制提出了更高目标， 强调 “要科学规划城市群规模和布局，增强中 小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就 业、人口集聚功能，促进城乡共同繁荣”。 《国 家新型城镇化规划 ( 2014 － 2020 年) 》 进一步指 出，在新型城镇化深入发展的关键时期，必须准 确研判城镇化发展的新趋势新特点，按照控制数 量、提高质量、节约用地、体现特色的要求重点 发展小城镇。西南地区自然资源丰沛，民俗风情 浓郁，文化底蕴浓厚，自然景观丰富，人文景观 众多。小城镇处在 “城 尾村首” 的关键节点， 是地域文化多样性发展的重要载体，也是西南地 区有效利用自然资源的重要抓手。依托小城镇特 殊的资源禀赋，推动新型小城镇建设对于促进经 济社会可持续发展，加快当地精准扶贫、精准脱 贫进程，助力西南地区融入 “一带一路” 建设 具有十分重要的现实意义。
一、西南地区新型特色小城镇建设的重要性
( 一) 新型特色小城镇建设是西南地区有效 利用多种资源的重要手段
西南地区涵盖四川、云南、贵州、重庆、西藏、广 西六省市区，总面积约 274 万平方公里，人口约 2. 5 亿人。西南地区以山地为主、地形结构十分复杂， 自然资源如江河、林木、牧草资源十分丰富，拥有大 面积高山区和草场及常年生林木和牧草，无霜期 长，是我国发展橡胶、甘蔗、茶叶等热带经济作物的 重要地区。西南地区矿产资源种类多、储量大，已 发现矿种 130 种，有色金属约占全国储量的 40% 。 同时，西南地区分布 30 多个少数民族，仅云南省就 有 23 个民族聚居。受地理位置、交通条件、发展意 识等多方面因素影响，长期以来，西南地区众多的 自然、人文资源没有得到有效开发和利用，因此，在 生态建设、经济发展、文化传承等方面还有很大发 展空间。新型特色小城镇是西南地区围绕自身丰 富的自然和人文资源，打造地域性特色产业和人文景观的重要载体，是将西南地区特色元素深入挖掘 推向全国和世界的重要举措。
( 二) 新型特色小城镇建设是西南地区精准 脱贫的重要途径
贫困问题是我国在 21 世纪初需要解决的重 大问题。党的十八届五中全会提出全面建成小康 社会新的目标要求: 到 2020 年我国现行标准下农 村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域 性整体贫困。2011 年，我国国家级贫困县有 635 个，到 2014 年减少到 592 个。而受贫困标准和自 身发展等因素影响，四川和云南两省的贫困县数 量分别增加了 12 个和 1 个，西南地区五省市区贫 困县数量在全国的占比较 2011 年均有增长。民 族地区的贫困问题是中央和地方政府非常关注的 重要问题，无论是数量还是辐射范围，西南地区都 是我国典型的民族聚居区。“精准扶贫、精准脱 贫”需要政府和市场、内部和外部力量多重驱动， 而目前西南民族地区脱贫的任务相当艰巨，新型 特色小城镇建设由多种力量驱动，能够充分发挥 其联系农村和城市的纽带作用，带动地方特色农 产品种养殖、民族民俗文化、特色旅游、特有资源 开发等产业的合理快速发展，推动产业与城镇化 的协调，［1］实现小城镇带动产业、凝聚人气、整合 资源的多重功能，助力民族地区快速脱贫。
( 三) 新型特色小城镇建设是西南地区融入 国家“一带一路”建设的重要举措
“一带一路”贯穿亚欧非大陆，向东连接活跃 的东亚经济圈，向西连接发达的欧洲经济圈。西 南地区既是畅通中国经中亚、西亚或俄罗斯至欧 洲重要节点，又是连接中国至东南亚、南亚、印度 洋的重要通道。目前，“渝新欧”、“蓉新欧”跨国 经贸通道以及中巴、孟中印缅两个经济走廊极大 地提升了西南地区的战略地位。“一带一路”需 要沿线各国携手努力，互利互惠，实现区域互联互 通达到新水平，通过形成空间布局合理、城市功能 健全、基础设施完备、要素市场一体化、产业发展 一体化的高效率、高品质的多种新型城市链建成 高标准的基础设施、区域产业和区域间贸易网 络。［2］西南地区除以省会、首府为核心的中心城市外，次级区域中心和区域性中心城市大量欠缺， 尚未形成系统的城镇化网络体系，“核 心———外 围”发 展模式也未形成，［3］ 整体发展效果不佳。 以“通道经济”为核心，围绕“一带一路”沿线城市 一体化发展战略导向，西南地区需要大力发展新 型中小城镇，以合理改善经济发展空间结构，形成 系统化、内源性外向型经济发展体系，更好地融入 国家“一带一路”建设。［4］
二、西南地区新型特色小城镇建设存在的主要问题
( 一) 现有城镇发展规划不够科学
由于城镇发展规划不科学、不完善，造成西南 地区集中发展少数中心城市，致使城市空间结构 失衡，城市体系建设混乱，城市中心作用难以发 挥。在大中城市“摊大饼”式规模持续扩张的影 响下，小城镇不断挤占农田，以耕地资源过度占用 和浪费为代价推进城镇化进程。同时，由于小城 镇土地利用方面的相关配套法规尚不健全，致使 地方政府垄断了小城镇建设用地的一级市场，强 化了地方政府征用土地、以地生财的动机，导致小 城镇变成当前集体土地向国有土地转换最频繁的 行政区域，使小城镇的用地规模迅速扩大，土地利 用的集约程度较低。
( 二) 产业布局零散，同质化现象严重
西南地区特色农业资源丰富，经济欠发达，资 源型经济特征凸显，但产业布局零散混乱，造成了 空间布局的“马赛克化”，特色效益农业、商贸物 流、民俗生态旅游和新兴工业单兵作战、自成体 系，使脱贫致富见效缓慢。相邻区域由于所处环 境相似，致使彼此产业结构布局大致相同，农产品 趋同性偏高，农民收入增长缓慢，种植业效益低， 生态产业发展趋于同质化，没有形成特色产业链， 产业规模效应难以施展，“造血”能力十分有限。 此外，西南地区农业现代化程度普遍偏低，产业结 构不合理，工业落后、集中度低，积聚效应不明显， 劳动力外流现象十分普遍。
( 三) 基础设施建设盲点较多，交通不便利
基础设施建设是推动地区经济发展的重要引 擎，也是小城镇建设的核心领域，更是衡量地区社会经济发展的关键指标。西南地区受山地复杂地 形等自然条件制约，基础设施十分薄弱，虽然近年 来西南地区对基础设施建设投入了大量的人力、 物力、财力，但由于历史欠账过多，与区域经济发 展的要求相比还很不协调。对外出境通道匮乏、 交通网络规模不足、路网结构不合理，公路等级偏 低、公路密度不高，境内公路、铁路运输自成体系， 资源难以整合，生态农业、生态旅游“碎片化”现 象严重。同时，电力设施建设滞后，农村电网改造 不足，用电安全性差，城市功能设施及公共安全应 急等基础设施仍严重不足，极大地制约了小城镇 的建设与发展。
( 四) 公共基础设施不完善，基层治理水平亟待提高
西南地区由于特殊地理环境和经济欠发达等 原因，公共基础设施严重不足，信息化程度较低，科 技带动力相较其他区域明显弱化，教育、就业、就 医、社会保障、文化生活等基本公共服务保障缺位， 导致招商引资难度大，高级人才吸纳乏力，公共事 业发展缓慢，小城镇建设滞后，脱贫致富任务艰巨。 当前，我国已进入全面建成小康社会的关键时期， 随着“十三五”规划的实施和生态文明建设强度的 加大，西南地区生态保护发展区新型城镇化建设要 创新思维，提高基层治理水平，紧扣功能定位，依托 生态文化资源优势，做好生态保护与发展这篇大文 章，优先打造特色小城镇，探索一条“高效、绿色、低 碳、可持续、包容”的新型城镇化之路。
三、西部地区建设新型特色小城镇的对策
( 一) 转变发展理念，全盘谋划顶层设计
一是准确把握新型城镇化的内涵和深刻意 义，全面领会新型城镇化建设的基本要求，根据新 的功能定位，由有关职能部门牵头，组建生态保护 发展区新型城镇化协作联盟，重新审定各中小城 镇规划方案，依据地形地貌和资源优势，修改制定 差别化、有特色的发展规划，形成西南地区不同片 区新型城镇化协调发展一盘棋。二是加强新型城 镇化建设地方立法工作，凡经过国家和地方政府 及其职能部门审批的中小城镇规划，应受到法律 保护，不能挤占小城镇发展建设用地指标，不能随意改变规划内容。三是各基层区县要在抓好中心 城区建设的同时，重点打造几个基础条件相对较 好、资源环境突出的片区中心小城镇、历史文化名 镇、旅游休闲小城镇，形成具有一定特色和集聚能 力的高效、包容和可持续的发展范式。
( 二) 集约属地资源优势，优化城镇空间布局
一是集约区域空间优势，依据功能定位和生 态承载能力，明确区域发展方向; 严格控制中心城镇( 县城) 边界，外树形象，内挖内涵，提档升位， 形成文化磁力，强化中心城区辐射力和带动力。 二是综合考量西南地区各省、市、区的地域条件、 资源状况，经济基础和传统产业，因地制宜选择当 地一两个主导产业，培育壮大龙头企业，优化产业 布局，抓好小城镇产业集中区建设，发展专业市 场，真正形成“一镇一特色主导产业”的格局，提 升聚集效益和规模效益，提高土地集约利用程度， 共享公共基础设施，降低使用成本。三是引导农 村居民用地由分散向集中转变，住宅用地向城镇 地区集中，合并、整合一些处在生态脆弱区和敏感 区的小集镇，提档升级片区中心小城镇基础设施， 遴选几个区域条件好的小城镇作为试点，依托本 地资源优势做强特色小镇，发挥示范带动作用。 四是给予试点小镇政策倾斜，合理安排一定数量 的用地计划指标，加大对小镇的资金投入，健全完 善基础设施，建设农特产品交易中心和专业市场， 为招商引资落户企业提供充足的空间保障。
( 三) 培育壮大生态产业，发展绿色特色小城镇
一是各省市自治区要根据自身实际切实推进 生态工业园区软环境建设，创新园区“一站式”管 理模式，开辟生态项目审批绿色通道，优化创业创 新环境，切实减轻企业负担; 淘汰现有园区落后产 能，盘活土地存量，为绿色产业发展壮大开辟新空 间。二是依托本地优势加大招商力度，引导有实 力的企业落户发展绿色产业。有条件的小城镇要 建立“青年回乡创业园”、“扶贫创业孵化器”等， 吸纳本地外出务工人员带技术、带资金、带团队回 乡落户小城镇兴办实业。三是兴办由政府发起、 金融机构参与的绿色银行，鼓励金融机构通过对生态产业技术、专利等无形资产进行资产评估，实 现抵押融资，破解投融资难题，加速生态资源转化 为生态资本，将生态资本转化为生态产业，培育新 的经济增长点。四是支持有创业激情的行政管理 人员和科技人员离岗带薪到小城镇领办绿色企 业，参与生态产业开发，加大对生态产品原料基地 的科技、资金投入，对接农业院校和科研院所，构 筑产学研合作链，因地制宜做大做强生态原料基 地，择优培育生态龙头企业，丰富产品种类。五是 给予生态企业在税收、担保等方面政策优惠和创 业补助，让生态产业带 上“安 全帽”，系 上“保 险 带”走向市场。六是结合各省、市、区形成的多元 化旅游需求，优化硬件设施，完善配套功能，整合 资源，打通结点，构建旅游循环网络，形成集观光、 体验、休闲、度假、养生于一体的生态旅游大格局。 七是鼓励当地绿色企业参与特色旅游小镇的主题 开发和设施建设，变被动为主动，促进旅游产品提 档升位，提升小城镇整体旅游形象，以产促旅，推 动产业集群联动发展。
( 四) 优化软硬基础条件，创新特色小城镇治 理模式
一是加大投资力度，打通各省、市、区区域内 旅游小镇、历史文化名镇、边贸小城镇与国道、省 道等交通主骨干网络的节点，提高辐射片区的省 道、地方公路等级，全面改造升级乡村水、网、电、 路，清除乡村“死角”。二是建设边贸小镇的汽车 站、农贸市场、批发市场、卫生院、便民服务中心、 餐饮、住宿等配套设施，做靓小镇门面，提升小镇 客运与货运的承载力。三是统筹规划，建好小镇 特色文体娱乐设施，打造一批集休闲娱乐、文化体 育活动为一体的文化广场和文化 馆、体 育 场 ( 馆) ，吸引来客眼球，增加体验互动，丰富百姓生 活。四是通过 BOT( 建设、经营、转让) 、BOO ( 建 设、拥有、经营) 、BOOT( 建设、拥有、经营、转让) 、 ABS( 资产收益抵押) 等形式，引进社会资本对小 城镇规划范围实施整体性开发，创新政府 + 业主+ 社区( 社会) 组织 + 市民的小城镇建设管理模 式。五是建立由政府牵头、企业、私营机构和个人 参与的小城镇建设咨询委员会，举大众智慧，为小城镇建设出招献计。六是实施“文化移民工程”， 对到外地上大学毕业后自愿回到家乡服务五年的 大学生，给予免除全部学费的政策支持; 设立国家 “贫困地区创业计划”，鼓励高校毕业生到片区创 业兴业，为小城镇建设凝聚各类人才。七是创新 小城镇治理模式，探索聘请政治素质高、责任心强 的企业负责人挂职城镇政府有关部门，直接参与 小城镇规划制定、建设管理，形成小城镇建设的利 益共同体。
( 五) 完善公共服务体系，完善特色小城镇发 展环境
一是进一步深化城乡医疗卫生体制改革，加 快推进西南地区一体化的公共卫生服务体系建 设，建立一批水平高、设备完善的区域性医疗卫生 服务中心和社区卫生服务站，着力解决居民特别 是偏远地区群众看病难、看病贵等问题，联系主城 大型医院，定期开展“药品下乡”、“义务会诊”等 免费医疗体验活动，为乡镇医生进修学习开辟绿 色通道，形成市区医院与社区卫生服务站点合理 分工、相互合作的医疗卫生服务体系。二是在国 家促进信息消费政策的驱动下，采取地方政府政 府补贴一点、区县政府筹集一点、民间资本投入一 点、营运商优惠一点的办法，通过感知技术、网络 技术和 IT 技术的运用，高起点打造物流网络、信 息网络、能量网络，增添产业发展和宜居生活的智 慧磁力。三是国家、地方、社会资本齐头并举，高 标准建设好给排水、垃圾处理、环境治理等公共基 础设施，完善医院、中小学、幼儿园、文化体育等配 套设施，增强生活服务功能，为更多人群安于落户 小城镇创业兴业创造良好条件。